As Inovações da Reforma da Lei de Improbidade Administrativa

Artigo do sócio Gerald Koppe Junior, publicado no site Jota

No último dia 26 de outubro de 2021, foi publicada a Lei n° 14.320 de 25/10/2021, que alterou profundamente a Lei n° 8.429/1992 – a conhecida “Lei de Improbidade Administrativa” – que foi uma tentativa a priori bem sucedida do legislador em implantar um sistema de combate a atos graves, praticados no setor público, violadores da moralidade administrativa.

Ao longo do tempo, com a evolução jurisprudencial e o seu uso pelo Ministério Público e demais entidades públicas legitimadas, constatou-se determinados desvirtuamentos na aplicação da lei de improbidade, criando situações de uso político ou de excesso punitivista, presunções, ajuizamentos sem justa causa e condenações por condutas culposas, em contrariedade a garantias fundamentais do cidadão. Este fenômeno levou até mesmo a um engessamento relevante das atividades públicas, por parte dos agentes públicos, com temor de imotivadamente serem réus nestas ações.

Não obstante alterações legislativas pontuais e parciais ocorridas anteriormente, a atual reforma ampla, contida na Lei nº 14.320/2021, originou-se do Projeto de Lei nº 10.887/2018 (na Câmara dos Deputados) e nº 2.505/2021 (no Senado), que por sua vez foram frutos do trabalho de notável comissão de juristas formada em 2018 pela Câmara dos Deputados, presidida pelo ministro do Superior Tribunal de Justiça (STJ), Mauro Campbell Marques, que elaborou anteprojeto sintetizando as grandes demandas de reforma da lei de improbidade administrativa até então vigente.

O fato é que a Lei nº 14.320/2021 promoveu profundas e relevantes modificações na redação original da Lei nº 8.429/1992. Pode-se dizer que as alterações foram de tamanha abrangência que quase todos os artigos da lei sofreram alguma modificação (com exceção dos artigos 15 e 19), começando pela própria ementa da lei, tornada mais clara e objetiva e que agora “dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, de que trata o §4º do artigo 37 da Constituição Federal; e dá outras providências”.

Em verdade, as alterações realizadas praticamente criaram uma “lei nova”, permanecendo apenas o invólucro da Lei nº 8.429/1992, que agora acondiciona um conteúdo bastante inovador e que procura abrir uma nova fase na repressão a atos de improbidade, desprovida dos excessos até então constatados na prática jurídica.

As alterações promovidas são excessivamente numerosas para serem tratadas neste espaço, mas é possível destacar algumas que possuem maior relevância para os destinatários da lei, seja no polo passivo ou ativo, seja no âmbito do Poder Judiciário.

A principal e talvez a mais importante alteração foi a exclusão da modalidade culposa da conduta que configura ato de improbidade. Pela reforma, os atos de improbidade administrativa são necessariamente praticados com dolo. Porém, a lei avança para estabelecer que o dolo em questão deva ser específico, pois o conceitua, para fins da lei, como “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente” (§2º, artigo 1º). Assim, há de existir sempre a intencionalidade do agente na prática do ato, deixando de ser considerado ato de improbidade aqueles praticados por mera voluntariedade, assim como o erro ou omissão decorrentes de imperícia, negligência ou imprudência.

Na esteira desta alteração, tem-se também uma definição clara das três modalidades de atos de improbidade puníveis pela lei: 1) de enriquecimento ilícito (artigo 9º), 2) de dano ao erário (artigo 10) e 3) os contra princípios da Administração Pública (artigo 11). Esta ultima modalidade, pela redação anterior da lei, era fonte de muitos abusos, em função da subjetividade das condutas, da possibilidade de uma mesma conduta ser sancionada em mais de uma modalidade e por o rol de tipos do artigo 11 ser exemplificativo. Contudo, com a reforma, as condutas do artigo 11 são agora integrantes de um rol taxativo, atribuindo maior segurança jurídica e estancando possíveis excessos e abusos pelo acusador e julgador.

Outra modificação que vem sendo objeto de discussões é a atribuição de competência privativa ao Ministério Público para a legitimidade ativa da ação de improbidade. Com a reforma, as entidades públicas lesionadas interessadas deixem de ter legitimidade ativa para o ajuizamento da ação, embora a respectiva autoridade possa representar perante o Ministério Público ao constatar indícios de improbidade. As críticas maiores desta alteração se direcionam à redução do universo de possíveis autores de demandas, concentrando todo o trabalho no Ministério Público e na regra de transição do artigo 3º da Lei nº 14.320/2021, que estabelece o prazo de um ano para o Ministério Público manifestar interesse nas ações ajuizadas pela Fazenda Pública, sob pena de extinção sem julgamento do mérito.

Uma alteração especialmente relevante para os réus das ações de improbidade consiste na substituição da tutela antecedente ou incidente à ação, de sequestro de seus bens, para uma medida de indisponibilidade de bens, na qual não há perda da posse. Além disso, houve relevante alteração do seu regime, com imposição de requisitos mais rigorosos para a sua concessão e de limites ao seu objeto e valores. A importância destas alterações reside justamente no fato de que os abusos e excessos, antes cometidos, tinham por reflexo criar graves dificuldades financeiras de longa duração para o sustento dos réus, com prejuízos diretos à efetividade de suas defesas no processo.

A título de exemplo, a reforma estabeleceu a necessidade de oitiva prévia do réu para a concessão da medida, a limitação do valor indisponível àquele indicado na inicial, com exclusão do valor atribuído a título de multa civil, a possibilidade de substituição por caução, fiança bancária, seguro-garantia judicial e a imposição de uma ordem de prioridade de indisponibilidade, com o numerário de contas bancárias em último lugar.

Foi objeto de reforma da lei de improbidade, a inclusão de disposições detalhando o almejado acordo de não persecução civil, objeto de tentativa de inclusão singela em alteração legislativa anterior, face à sua vedação na redação original da lei. Na atual reforma, foi especificado o regime de celebração desta modalidade de acordo, por ato discricionário do Ministério Público, destacando-se como condições a necessidade de integral ressarcimento do dano e a reversão da vantagem indevida obtida à pessoa jurídica lesada, ao lado da exigência de homologação judicial em qualquer fase.

O tema da prescrição igualmente foi objeto de importante reforma, alterando o regime até então vigente, não obstante permanecer inalterada a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário por condutas típicas de improbidade administrativa, na forma do §5º do artigo 37 da Constituição Federal e decisões do Supremo Tribunal Federal (STF). Pela nova legislação e com exceção ao ressarcimento do erário, fica confirmada a prescriptibilidade de todas as demais sanções previstas na lei, mas agora estabelecida no prazo de oito anos, contados a partir da ocorrência do fato. Estabeleceu-se causa de suspensão deste prazo, que se inicia com a instauração do inquérito civil ou procedimento semelhante e é limitada a 180 dias. Encerrado o inquérito, eventual ação de improbidade deverá ser ajuizada no prazo de 30 dias, embora não haja reflexos processuais ou materiais para o seu descumprimento.

Quanto à interrupção do prazo prescricional, foram previstas causas específicas, consistindo estas 1) no ajuizamento da ação, 2) na publicação da sentença condenatória, 3) na publicação de decisão ou acórdão de Tribunal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência, sendo dado o mesmo tratamento para decisões ou acórdãos 4) do STJ e 5) do STF. A grande inovação, no entanto, se direciona à possibilidade de ocorrer, no curso da ação de improbidade, a prescrição intercorrente, com base nestes marcos temporais de interrupção, pela metade do prazo de prescrição, que representa quatro anos, o que sem dúvida assegura a segurança jurídica e o direito à razoável duração do processo.

Por fim e apenas para encaminhar ao encerramento, a despeito de não se pretender esgotar a matéria das alterações promovidas, a reforma inseriu alteração de natureza principiológica na lei de improbidade administrativa, na medida em que submeteu o sistema de improbidade da lei aos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, o que consiste em relevante garantia para evitar abusos e arbitrariedades no processamento da apuração dos atos de improbidade, dada sua característica sancionatória e repressiva. Assim, no processo, deve haver respeito aos princípios do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, legalidade (tipicidade), segurança jurídica e irretroatividade (e retroatividade da lei mais benéfica), culpabilidade e pessoalidade da pena, individualização da sanção e razoabilidade e proporcionalidade, dentre outros.

Como sugerido no início dessas considerações, está-se diante de uma lei completamente “nova”, a despeito de permanecer formalmente vigente a Lei n. 8.429/1992. Apesar das críticas de que a flexibilização da legislação original comprometeria o combate à corrupção e à imoralidade pública, a reforma reserva a ação de improbidade para os casos que efetivamente demandam uma reação enérgica por parte do Estado, em face da gravidade da conduta, assim como previne o seu uso político ou abusivo, permitindo aos agentes públicos desempenharem suas funções e aos terceiros contratarem com a Administração Pública, sem receio de serem réus imotivadamente.

A “nova” lei de improbidade administrativa fornecerá uma diversidade de teses e discussões jurídicas novas para serem suscitadas nas ações em andamento e nas futuras. O tempo demonstrará como o Judiciário interpretará a aplicação da nova legislação por jurisprudência a ser formada, assim como a reação do Ministério Público em face das alterações e eventual percepção de enfraquecimento de suas atribuições. De qualquer forma, a Lei 14.320/2021 pode ser considerada um exemplo de reequilíbrio e de respeito aos direitos e garantias fundamentais do cidadão e vem em boa hora.

    

Os artigos deste site são redigidos para fins meramente informativos, não devendo ser considerados orientação jurídica ou opinião legal.

Copyright © 2010. Todos os direitos reservados para Peregrino Neto - Sociedade de Advogados.